方胜：完善地方税体系必须重视解决四个现实问题
2014-4-8
来源：中国经济时报
党的十八届三中全会已就深化财税体制改革作出了重要部署，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对地方税体系建设，清晰地勾勒了“时间表”和“路线图”。完善地方税体系，是进一步巩固和深化分税制改革成果、推进税收治理现代化的必然要求，现阶段的时机和环境都已经十分成熟。从某种意义上说，加快完善地方税体系意义重大、任务紧急。当然，作为财税体制乃至经济体制改革的重要领域和关键环节，完善我国地方税体系，是一个循序渐进的过程。在顶层设计中，既不能为了局部目标和即期目标的实现而因小失大，也不能为了中央利益和地方利益的妥协而贪大求全，更不能为了稳妥推进和试点安全而损伤公平。特别是，如果不能正确认识和有效处理以下几个方面的问题，势必会影响到地方税体系的建设质量和效率。
一、关于地方税主体税种的确立
在确立地方税体系的主体税种时，不能单纯从收入规模的角度进行框定测算，也不能单纯从税种属性的界定进行严格区分，更不能单纯从财政收支的缺口进行理论求证，而是要结合国际征管的经验教训和我国的具体国情，权衡考虑各方面叠加因素的影响，特别是要兼顾区域经济发展和自然资源禀赋的差异性。具体来说，有五层基本内涵。
第一，地方税主体税种既需要顶层设计，在优化税制结构中统筹考虑、精确测算，同时，需要处理好确立与培育的关系。
主要有两方面的原因：一方面，不论是房地合一的房地产税立法，还是具有增值税部分让渡性质的消费税改革，都涉及多方利益、多元关系的协调处理，需要置于税制改革的总体框架和正税清费的税费统筹中进行推算论证，完善程序较为复杂、改革过程较为漫长；另一方面，主体税种的确立具有一定的主观性，但是主体税种的最终形成，除必须具备税源相对稳定、来源和受益高度匹配等基础特征外，还必须满足一些硬性条件，如税收规模和比重相对较大等。因此，在地方税主体税种设计中，不能过于急切或者寄予厚望，要正确处理好确立与培育的关系，充分尊重税源壮大和税基扩大的自然规律，充分做好税制衔接和税种过渡的准备工作，确保中央和地方的财力格局总体稳定。
第二，一个税种能否成为地方税的主体税种，既有普遍性，又有特殊性，不能一概而论。也就是说，有的地方税种是一个地区地方财政收入的主要与稳定来源，占地方税收总额的比重很高，但是可能在其他地区，该地方税种对地方财政的贡献却十分有限。这是因为我国各地区的地理位置、经济基础、社会条件、产业结构、资源禀赋乃至人文素养等区域特征明显，地方税主体税种所依附的税基、税源、税目存在较大差异。还有一种可能，即使是同一地方税主体税种，但是税目可能也会有很大差异。
第三，地方税种至少在省、县两级政府之间进行分配，而每个层级由于产业分布层次、资源集中程度、人气发展指数的不同，相应的主体税种也有一定的差异性。在深化分税制改革的现阶段，需要全面推行“省直管县”财政改革试点，为构建真正意义上的地方税体系和理顺地方各级政府之间的财政关系提供依据。在这种情况下，就不能囫囵式、模糊性地确定哪个税种为地方税主体税种，而是要具体到省以下各个层级进行具体的分配确定。
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