高强：健全法制是财税改革的首要任务

　　“健全法制，是现代国家治理最本质的要求，也是财税改革的首要任务，必须将一切税收管理和预算管理活动纳入法治的轨道。”全国人大常委会预算工委原主任高强对21世纪经济报道记者说。

　　高强认为，财税改革的核心问题是处理好三大收入分配关系问题，也就是政府与居民之间的收入分配关系、政府与企业之间的收入分配关系和各级政府之间的收入分配关系。“党的十八大提出，要提高居民收入占国民收入分配的比重，这个目标不同于1994年财税改革时提出的提高财政收入占国民收入分配比重的目标。那时我们强调要增加财政收入，现在我们强调要增加居民收入，反映出国家经济实力和理财观念发生的新变化。”

　　21世纪经济报道记者就如何解读十八届三中全会《决定》中有关财税改革的论述专访了高强。

　　健全法制是财税改革的首要任务

　　《21世纪》：党的十八届三中全会《决定》对深化财税改革作出了全面部署，你认为首要任务是什么？

　　高强：三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。我理解，现代国家治理最本质的要求就是依法治国、依法执政、依法行政。中国有一句古话：“法者，治之端也”，也就是说，治理国家必须从健全法制入手，一切科学的治国理念都需要健全的法制提供保障。我国的社会主义法制体系虽然已经形成，但还需要不断完善，有些应当制定的法律还要抓紧制定，有些应当修改的法律也要尽快修改，更重要的是，必须坚持有法必依、执法必严、违法必究。

　　健全财税法制，坚持依法理财，应当是财税改革的首要任务。一切财政收入，包括各种税收收入和各类政府性收费，都是来自居民和企业的缴纳，与群众切身利益密切相关，必须坚持法定原则和依法征收。目前我国的各种税法有18部，其中只有3部是经全国人大及其常委会批准颁布的税收法律，其余15部都是国务院颁布实施的条例或暂行条例。在改革开放初期，由于国家经济社会生活处于大发展、大变革阶段，制定完善法律的条件还不成熟，全国人大授权国务院制定一些行政法规管理税收，这是一种过渡性的措施。在国家治理体系比较健全、治理能力明显增强的情况下，这些行政法规就应当进行补充、修改、完善，逐步上升为国家法律，这项任务还很繁重。

　　在税收之外，还有大量的财政收入既不是依据国家法律，也不是依据行政法规，而是依据一些政府文件来征收，主要是行政性收费和政府性基金收入。如果政府自定收费标准，既是执法者，又是立法者，如何维护群众利益，如何实施依法监督？在预算管理方面，有法不依、执法不严的情况也比较普遍。《预算法》明确规定，地方政府应当坚持收支平衡原则，不得打赤字，而现实情况是地方政府都在举借债务，也没有列入预算，实际上是在打赤字。每年人大批准的预算，各级政府在执行中随意变更的情况也比较多，在预算之外追加支出的现

　　象仍非常普遍，反映出我们的预算法制观念很弱。当然，在改革开放的过程中，法律规定也不是一成不变的，一些行之有效的改革措施，也应当纳入国家法制体系之中。但在全面实施之前，必须经立法机关批准，对现行法律作出修改，不能与法律规定相抵触。健全法制的根本目的，是将行政权力置于法律规定的范围之内，将一切税收管理和预算管理活动纳入法治、科学、规范、有序的轨道，做到有法可依、有法必依。

　　财税改革的核心问题是处理好三大分配关系

　　《21世纪》：《决定》中涉及财税改革的内容很多，你认为核心问题是什么？

　　高强：财政是国家治理的基础和重要支柱，也是政府参与国民收入分配的重要手段。财税改革的核心问题应当是处理好三大分配关系问题。

　　第一，处理好政府与居民的分配关系。1994年财税改革时，由于国家经济实力还不强，收入分配也比较分散，财政收入占GDP的比重只有10%左右，难以保障政府正确履行职责，有些地方政府甚至发不出工资。当时我们提出的一个改革目标是“提高财政收入占国民收入的比重”，强调增加财政收入。20年过去了，情况发生了很大变化，财政收入占国民收入分配的比重明显提高，全国公共预算收入占GDP的比重已经超过20%，再加上政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险（放心保）基金收入，全国财政性收入将占到GDP的35%左右。如果再考虑政府所<

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