作者：李 敏
一、《行政许可法》在税收管理中面临的问题
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）颁布施行以来，各级税务机关在实施中做了大量的工作，为今后税务行政许可工作积累了经验、奠定了基础。但是在实际税收管理中仍存在着一些问题阻碍着《行政许可法》的贯彻实施，具体表现在：
（一）在思想观念上——依法税务行政许可意识淡薄
一是管理理念守旧。长期以来，在税收征管中，税务机关往往把作为纳税主体的纳税人视为管制的对象、客体，管制者与被管制者无法进行平等的对话和沟通，因此在税务行政许可中也不可避免地带有一定的居高临下的“权利本位”色彩，一些人对于《行政许可法》的出台，只是应付着学习，并未真正从思想上认识其重要性，在实际工作中仍按过去的老办法、旧观念行事，导致《行政许可法》贯彻落实不到位。
二是思想认识松懈。在《行政许可法》实施前，涉及有税收优惠、票证管理、税款征收等120多项税务行政审批，在《行政许可法》实施后，税务行政许可项目较以前大为精简。有些同志就片面地认为：如今税务机关的行政许可项目减少了，权力削弱了，责任也该减轻了，很多事项可以放任不管了，以致出现了税收征管的“真空地带”。在2004年的税收执法检查中，我们就发现有十余户纳税人没有办理税务登记，致使他们游离在税收征管之外，造成税收的流失。
（二）在许可项目上——税务行政许可设定不尽科学
一是印花税票代售许可难以实施。多年来，税务机关为了堵塞税收漏洞，将某些税款零星分散，不易征管的印花税项目，如借款合同，权利、许可证照等委托有关组织代为出售印花税票并执行税款征解。这是征收税款的一种方法。2003年芜湖市地方税务机关共计委托7家单位代售印花税票，代征税款102万元。我们知道，行政许可是依申请的法定和授益性行政行为，而此项业务，对申请人来说，除了能取得少量的手续费外，无其他任何益处。在印花税票代售被设定为行政许可后，没有相对人的申请，税务机关是无权要求其进行印花税票代售的。迄今为止，芜湖市尚未有人申请此项税务行政许可。如果想要把这部分税款征收上来，征纳双方均需付出更多的成本。对纳税人来说，每签订一笔应税凭证或者取得一项权利、许可证照，都必须到税务机关申报纳税；而税务机关对纳税人何时何地书立和领受应税凭证的情况不易及时掌握，容易造成税款流失。显然，这与《行政许可法》的便民、高效原则不相符。
二是税务非许可审批项目繁多。《行政许可法》施行以来，国家税务总局按照国务院的要求，对涉及的法规和其他规范性文件进行了清理，但是，仍保留有税款征收、税收减免、税前扣除等48项非许可税务审批项目。这些非许可审批项目，暂不受《行政许可法》的规范和约束。这使得过去那种审批环节多、周期长、手续繁琐以及“以批代管”等问题，没有得到根本的解决。突出表现在税收优惠上，我国现行行政审批大部分为税收减免和税前扣除等税收优惠项目，要经过税务管理人员、主管税务分局、市局的层层报批，有的还要有相关部门的联合审查，甚至报省局和国家税务总局审核批准，有些纳税人就是因为经不起这样的折腾，干脆放弃税收优惠的享受。这不仅损害了广大纳税人的利益，同时也影响了国家税收宏观调控职能的发挥。
（三）在管理机制上——税务行政许可配套制度滞后
一是税务行政许可操作规程没有跟进。如建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的许可，按照《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称《征管法实施细则》）第二十三条规定理解，申请人必须是生产、经营规模小又确无建账能力及聘请财会人员代账有困难的纳税人，而按照《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）第二十三条及《征管法实施细则》第二十八条的规定理解，申请人可以是按照税务机关规定的纳税人；而按照国家税务总局、财政部、国内贸易部、电子工业部及国家工商行政管理局《关于在商业服务业娱乐业推行使用税控收款机的通知》（国税发[1997]065号）规定，申请人应是从事饮食、娱乐和服务业的纳税人，到底应该如何确定，让基层税务机关无所适从。还有在实际操作中，对发票使用和管理的审批、对发票领购资格的审核等税务许可项目以及税务登记、税前扣除等非许可税务审批项目，既涉及国税局又涉及地税局，有时还要共同面对同一纳税人，《行政许可法》虽然规定了一个窗口对外、统一办理、联合办理、信息共享等制度，但具体操作程序却不甚明了，使得国税、地税两家只能分头管理，资料交叉重叠，而纳税人也只能在国税、地税局之间两头跑，疲于奔命。客观上造成税务行政许可审批程序过于繁琐和僵化，行政效率低下。
二是税务行政许可责任机制严重缺位。税务机关“责任”存在严重的缺位，是长期以来税务机关依法治税不畅以及滥用审批权乃至产生腐败的一个重要因素。究其原因，一方面是我们的监督体制不健全，没有独立的专职监督机关，只有依附于税务机关的内部纪检监察部门，这种集管理者与监督者为一体的双重身份，造成职能交叉重复，职责权限不清，难以发现问题，即使发现问题，或碍于情面，或为维护本系统形象，也不愿追究责任，导致监督不力；另一方面是没有有效启动社会监督机制。税务机关虽设有举报电话、意见箱等，但往往因为社会其他成员不直接和税务机关发生行政行为关系，不易发现问题，而纳税人作为税收管理活动中的纳税主体，应该是最清楚税务机关的问题之所在，但由于其所处的特殊地位，不敢对税务机关实施监督，致使社会监督流于形式，不利于《行政许可法》的贯彻实施。
二、在税收管理中落实《行政许可法》的应对措施
针对上述税务行政许可中存在的问题，笔者认为应采取有力措施加以改进和完善，积极推动《行政许可法》在税收管理中的进程，做到依法治税，全面提高税收管理质量。
（一）牢固树立依法许可观念
《行政许可法》是执政为民的具体体现，要求我们必须改变过去那种管理就是审批的旧观念，树立管理就是服务的新理念。要以方便纳税人为中心，以公开、公平、效率为基线，构筑一个完整的纳税服务体系，使征纳双方能够相互理解，相互信任，相互尊重，相互支持，营造良好的依法治税环境。《行政许可法》特别强调了行政机关监督被许可人行为的责任，这就要求税务机关必须改变过去重审批轻监管或只审批不监管的状态，对于那些非许可审批项目也要强化责任意识，勤政廉政，防止出现新的征管漏洞。
（二）设定科学合理的税务行政许可项目
贯彻实施《行政许可法》，必须注重税务行政许可项目的设定。
其一，对税务行政许可项目，由国家税务总局组织，对现行税务审批项目进一步清理，在设定税务行政许可项目时，不仅要对照《行政许可法》的有关原则和制度以及实质内涵，同时还要深入到对税收征管最为熟悉和了解的基层税务机关和纳税人当中进行调查研究，充分听取意见和建议，取消那些没有实际意义的如印花税票代售许可项目，将一些必要的税务审批项目如增值税一般纳税人认定等尽快提升到《行政许可法》的范围，使税务行政许可项目更为科学合理，便于实际操作。
其二，对非许可税务审批项目，也要参照《行政许可法》的要求，凡是通过纳税人能够自主解决、市场竞争机制有效调节和行业组织或中介机构自律管理以及事后监督能够解决的审批项目一律取消（如一些国家政策条件很明确的税收减免、税前扣除等），尽量压缩非许可税务行政审批的数量，减少税务机关对纳税人经济活动的直接干预，消除影响正常市场竞争的体制性障碍；凡是基层税务机关能够监督管理的审批权限一律下放，如税款缓征审批权等；压缩审批环节和级次，缩短审批时限，规范审批程序，真正方便纳税人。
（三）建立税务行政许可的制约机制
贯彻实施《行政许可法》，根本在于建立科学有效的依法行政许可运行机制。
其一，建立《行政许可法》配套制度。可从三个层次入手：（1）国家税务总局对属于经国务院批准公布的税务行政许可事项，应对每一许可项目的内容、条件、标准、程序、期限、监督、责任等有一个明确的规定和实施办法，以便指导全国税务机关统一操作，规范税务行政许可的实际运用。（2）省级税务机关对《行政许可法》规定的新制度，要结合税收管理的实际需要，制定出能够很好衔接的工作制度和规程，保证法律规定的各项制度落实到位。特别是对审批的告知制度、信息共享制度、决定公示制度以及集中办理、统一办理和联合办理等制度，应由国家税务局和地方税务局联手研究制定出具体的操作规程，为纳税人提供更为高效、便捷的服务。（3）市级税务机关和基层一线的税务机关对税务行政许可事项和下放的审批
